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2007年10月18日 星期四

香港 2030:規劃遠景與策略 最後報告

立法會參考資料摘要

香港 2030:規劃遠景與策略 
最後報告 
引言 

 行政會議在二零零七年九月二十五日的會議上建議,行政長 
官指令

(a)  採納分別載於附件 A  B 的「香港 2030:規劃遠
景與策略研究」行政摘要和最後報告,作為在土
地用途和提供基礎設施方面引導香港日後發展的
策略性規劃框架;以及 

(b)  應於二零零七年十月中向公眾發表最後報告及其
行政摘要。  


背景 

2.  「香港 2030 研究」是「全港發展策略」的最新一次綜
合性檢討,旨在制訂廣泛的規劃框架,為香港至 2030 年的發
展作出指引。上一次「全港發展策略」檢討的規劃年期涵蓋至
2011 年,於 1998 年公布。 

3.    「香港 2030 研究」分為四個階段: 
(a)  確定規劃目標與主要研究範圍; 
(b)  檢視主要課題; 
(c)  制定發展情況與評估準則;以及 
(d)  制定發展策略與應變計劃。 

4.    香港策略性規劃可追溯至戰後時期。過去的策略性規劃
主要是源於人口快速增長(大約每十年 100 萬人)的需要。邁進 
21 世紀,增長模式因人口增長大幅放緩(未來大約每十年 50
萬人)而出現重大變化。在「香港 2030 研究」中,我們假設到
2030 年時人口為 840 萬,相當於在規劃時段內增加了大約 160
萬人。我們亦檢視過香港統計處根據「2006 年中期人口統計」
所編制的 30 年人口推算 (註1),發現推算結果跟我們的工作假設大
致相同,所以「香港 2030 研究」的結果不會受到影響。 

(註1)  有關推算已於 2007  7  16 日向公眾發表。  


主要研究建議 

根據三大規劃方向把香港的遠景演繹在空間規劃圖上 

5.  為實現我們把香港定位為亞洲國際都會的遠景,我們已
透過「香港 2030 研究」的規劃策略,以具體的規劃目標演繹
這遠景。我們建議規劃策略應循三大方向實施,分別為: 
(a) 提供優質生活環境; 
(b) 提高經濟競爭力;以及 
(c) 加強與內地的聯繫。 

推動可持續發展 

6.  「香港 2030 研究」的主要目標是貫徹可持續發展的原
則,平衡社會、經濟和環境需要,以及妥善管理資源。尤以後
者而言,我們需要審慎地重新評估現有的已發展土地和基礎設
施的承載能力,以避免出現浪費情況,採用創新的方法管理我
們的需求,讓我們可「以少做多」── 即在規劃重要的發展項
目時,追求高質素和效益,並在利用資源以及開發郊野地帶時
採取審慎的態度。 

7.  上述的策略與過往旨在尋找策略性擴充地區,以配合數
十年來人口急劇增長和房屋壓力日增的需要而採取的全港發展
策略差別甚大。以審慎的態度進行發展的規劃策略,代表我們
規劃工作的模式有所改變。 


8.  這種模式在不少先進的經濟體系早獲廣泛採用。這些經
濟體系現正積極推廣「精明增長」和「可持續增長」的概念。
內地不少城市的空間規劃,亦已採用較注重質素和較集中的發
展模式。我們希望可藉著貫徹可持續發展原則,證明我們足堪
被譽為亞洲國際都會。 

空間規劃概念 

9.  為達到上述目標,我們建議日後的空間規劃模式應審慎
利用土地資源,在集體運輸鐵路車站附近規劃較多發展,以方
便市民集體利用環保的運輸工具快速前往目的地。這可以減少
私家車的使用及其二氧化碳排放,從而有助對抗全球暖化問
題。此外,我們相信應善用在已發展地區基建承載力所能提供
的發展機會,但必須考慮城市設計(例如建築物體積及高度、
通風廊的提供等)以及文物保育目標的因素。建議的空間規劃
概念載於附件 A 行政摘要的圖 E-1 內。 

10.  由於包括現有新市鎮在內的市區仍具發展空間(註2)
(可容納 2030 (註3)人口增長的 70%),加上預期的人口增長放緩,故此
目前未有急切需要展開類似七十至九十年代期間進行的大規模
新市鎮建設計劃。這容許我們重新調整規劃的方向,由數量
(需求)為主導轉為更著重質素,以迎合公眾訴求和達至我們作
為一個應擁有優質生活和工作環境的亞洲國際都會的遠景。 

(註2)主要的發展空間位於啟德、西九龍、北大嶼山、將軍澳、屯門/元朗和都會區
內(即包括香港島、九龍、荃灣、葵涌和青衣)的重建/騰空用地。部分具潛力
的發展用地仍需進行規劃程序及(或)土地平整/工程的工作。 

(註3)在「香港 2030 研究」中,我們假設到 2030 年時人口為 840 萬,當中的人口增
長估計約為 160 萬。 


市區和鄉郊土地管理 

11.  善用現有已發展區發展空間的建議,可讓我們繼續保存
大部分的鄉郊地區,並且更接近大自然。市區化地區至今佔香
港土地面積稍多於五份一,而超過 40%的土地被劃為郊野公
園、特別地區或根據分區計劃大綱圖受到保護。承上文第 10
段的假設,我們只須再多開發約 2%的土地,便可應付大約 20%
的人口增長,餘下的 10%可散置於鄉郊地點。這意味著大部分
林地、灌木地、草地、農地及鄉郊住宅等,基本上不受策略性
發展建議影響(這不包括釋出禁區土地的建議,該等建議將於
另一項研究中進一歩探討),有助為下一代著想而繼續保護珍
貴的天然棲息地和生態資源。 

12.  然而,單是避免發展鄉郊土地,並不足以帶來優質的鄉
郊環境。我們在過去倚賴「經濟」手段,透過提升規劃用途地
帶的措施,由私人帶頭處理荒廢或「損壞」的鄉郊土地問題。
但不幸地在維持鄉郊地區低度發展以配合鄉郊特色和基建承載
力的目標下,我們未能提供足夠誘因以推動私人發展。 

13.  由政府主導去進行新市鎮發展,可被視為解決部分鄉郊
質素下降問題的辦法。不過,由於我們的土地供應足以應付預
期的增長需要而不需大規模發展,故此建議採取「復修取
向」,以復修措施提升鄉郊環境為重點。 

14.  作為我們的規劃策略的一部分,我們既容許露天貯物用
途於受控制的情況下繼續存在,同時亦建議若干措施以促進另
類旅遊(例如生態旅遊、文化旅遊)和有機耕種等有效利用鄉郊
土地的用途。實施這些措施需要自然保育、文物保育、旅遊和
農業等相關政策的支持和協調。 



新發展區 

15.  儘管人口增長放緩,但我們認為長遠來說仍需要新發展
區以應付人口需要,尤其是應付香港與內地日益增加的社會經
濟聯繫,以及根據現行公共房屋政策預計的公共房屋用地短缺
問題。鑑於新發展區的籌建時間甚長(由規劃至居民入住至少
 12.5 ),我們建議盡早展開部分新發展區的規劃工作。 

16.  在過往規劃研究中選定的新界新發展區中,我們篩選了
古洞北、粉嶺北及坪輋/打鼓嶺(三合一計劃)和洪水橋新發展
區作優先考慮。實施這兩項發展計劃後,整體房屋供應大致上
可滿足在規劃時段內人口增長的住屋需求。這些新發展區計劃
將為與現有新市鎮相連接的樞紐式發展,每項發展的規模小於 
屯門和沙田/馬鞍山等傳統新市鎮的四份一。除了提供房屋用
地外,新發展區亦可滿足其他土地用途需要,例如高增值、特
殊、無污染工業和高等教育用途,並同時提供職位。新發展區
內亦可預留一些土地作小型屋宇發展。然而,我們應注意新發
展區內部分土地已被私人發展商購入,或會令日後的收地過程
變得複雜。我們可能需要考慮以較創新的方式落實新發展區建
議,例如進行更多公私營機構合作。另一點要注意的是,雖然
與新市鎮為鄰提供了共用主要基建及設施的機會,但有些公共
用途是需要緊貼居民的,而新發展區本身未必有足夠人口,以
符合提供這些設施所要求的人口下限,故日後在提供有關設施
時,可能须更彈性處理。 

17.  當局已預留款項作三合一計劃的規劃及工程檢討研究之
用。我們建議在「香港 2030 研究」報告及新發展區建議公布
後,展開該檢討研究的招標程序。 

提供房屋用地 

18.  雖然房屋用地的整體供應足以應付直至 2030 年預計人
口增長的房屋需要,但公共和私人房屋用地的供應,可能因若
干原因而出現錯配。首先,不少發展機會位於市區,一般被視
為「優質用地」,不宜作公共房屋發展。 

19.  第二,正如上文第 16 段所述,私人發展商已在新發展
區持有不少土地。新發展區內可作公共房屋發展之用的政府土
地數量相當有限。 

20.  第三,根據將軍澳新市鎮發展的經驗,市民大概不會接
受新界區再有更多高樓大廈和高密度的發展,尤其是在夾雜了
現存鄉村式發展和天然草木的地區。我們因此建議新發展區應
規劃為低至中密度,於鐵路車站四周設定相對較高的地積比
率,於外圍地區則設定較低的地積比率(註4)。然而,車站上蓋或周
邊發展如被視作「優質用地」,較適合私人發展,或劃定作鐵
路相關項目之用,則新發展區內可作公共房屋之用的發展機會
可能受到影響。但我們認為仍需要拓展新發展區,以確保提供
足夠的公共房屋用地。

                                                 
(註4) 新發展區內發展用地的詳細建議,有待於個別新發展區計劃的規劃及工程檢討
內探討。 



21.  第四,雖然供應是由政策推動,但公共房屋的需求受經
濟情況和住戶收入影響。目前,我們已物色足夠的地盤(但可
能不獲視為適合作該用途)應付未來十年的公共房屋需要。我
們仍須作進一步研究才能確定可應付此後需要的公共房屋用
地。 

22.  房屋用地充足與否亦受其他因素影響,包括較預期高的
人口增長、住戶人數的進一步縮減、市民對較大居住面積的渴
求等。這解釋了為何我們建議定立監察機制,以觀察任何大幅
偏離我們現有研究假設的情況。 

發展密度與城市設計 

23.  除土地用途外,整體空間發展形式亦取決於發展密度。
在寸金尺土的情況下,土地被發展至其最高的潛力,令香港成
為全球發展最集中和發展密度最高的城市之一。我們越來越面
對公眾壓力(尤其在發生「非典型肺炎」事件之後),要求把發
展密度降低,推動更佳的城市設計和提供更多休憩用地。不
過,降低出售土地和將需要修訂契約的重建用地的發展密度,
對政府收入會帶來重大影響,並可能阻礙私人發展。降低發展
用地的發展密度,其影響從整體來看可導致市區向外擴散,因
而會耗用更多有限的土地資源,需要修建更多道路和基礎設
施,亦會令交通距離和時間加長。 

24.  有鑑於此,我們建議採取平衡的方式,確保所有主要新
發展的規劃,在決定發展密度水平時,都會充分顧及城市設計
原則和環保因素,一如將軍澳餘下發展階段和啟德發展區的情
況。新發展區的規劃須作出同樣的考慮。 

25.  就市區而言,現有的密度大致上應維持,但我們需要嚴
格地檢討個別擠迫地區以及富特色的海旁地區的發展密度。在
這個過程中,我們亦必須考慮城市設計及環境影響。  

優質辦公室 

26.  就作經濟用途的土地而言,為了維持我們金融商業服務
界別的增長,並確保香港能成為公司選擇設立地區總部的首選
地點,我們必須確保在商業中心區(註5)所謂「超甲級辦公室」
(註6)用地的供應能保持穩定。 


(註5) 就「香港2030研究」而言,商業中心區指中區、灣仔、上環、銅鑼灣、尖沙咀及西九龍填海區的商業區。 

(註6)  「超甲級辦公室」的選址要求十分嚴格(最好是位於商業中心區的核心),非常重視建築物設計,要求高效的運輸連繫,特別是集體運輸系統,並需要寬裕的樓面(因此要有較大的發
展地盤) 


27.  鑑於我們不再在維港進行填海(除了擬議的灣仔北發展
以及可能包括啟德發展),我們需要尋找更多適合作超甲級辦
公室發展的用地,以應付長遠潛在的短缺情況。 

跨界基礎設施及邊境地區的發展 

28.  為了有效善用我們與內地的聯繫,並與大珠江三角洲
(珠三角)區域城市群進一步融合,我們需要加快發展跨界基礎
設施(包括陸路、水路及航空交通),以確保人流、貨流和車流
通行無阻。由於廣州和深圳等主要的珠三角城市早已計劃擴展
其全國性運輸聯繫(尤其是鐵路聯繫),故此我們須盡早採取策
略性行動,與珠三角主要的運輸網絡(包括珠三角城際快速軌
道系統)及關鍵性的運輸樞紐連繫起來,提供直接、方便和高
質素的服務,以改善客流和貨流,讓我們更深入內陸省份。我
們可建立「雙運輸系統」,為廣州及其他鄰近的珠三角地區提
供鐵路網絡運輸服務,再輔以航空服務,連接更廣闊的地區。 

29.  除了改善跨界運輸基建設施,發展邊境地區亦有助加強
我們與內地(尤其是深圳)的聯繫。為充分發揮邊境地區策略性
位置的優勢,我們正進行落馬洲河套區和蓮塘/香園圍口岸的
研究。我們亦已就縮減禁區範圍而釋出土地的用途,展開另一
項主要規劃研究,並且正積極考慮發展在機制上有助提升港深
更緊密夥伴和合作關係,達至互惠互利的措施。 

機場及港口發展 

30.  機場及港口發展及其擴展計劃(例如擬議的 10 號貨櫃碼
頭、香港國際機場的擴展計劃及物流發展計劃,會對我們的
整體空間發展計劃具重大影響。各有關方面現正就此分別進行
研究。 

建議的實施 

31.  和任何策略性規劃研究一樣,「香港 2030 研究」旨在
提出廣泛概念和規劃方向,讓我們得以為日後可能出現的不同
發展需要作好準備。然而,個別政策措施的實施不屬於本研究
的範圍。本研究不應被視為決定我們日後發展的形式或時間的
藍圖。 

32.  「香港 2030 研究」於 2000 年年底展開以來,一直本著
善用珍貴土地資源的既定政策而進行。直至最近,這個政策的
背後理念,仍是在土地規劃機制下提供最大彈性,以回應不斷
變化的社會需要。但在過去數年,公眾對優質生活環境及文物
保護(不單歷史建築,還包括其他「活」的文物,例如露天廣
場及街景)的意識和期望不斷提升。 

33.  面對越趨殷切的公眾期望,我們已在新項目的規劃與發
展階段,加强公眾諮詢及參與。在合理的情況下,當局更會逐
步加強發展限制。基建工程是保持香港持續繁榮的動力之一,
新成立的發展局的任務是加快基建發展步伐,與及確保在發
展、環境保護和文物保育之間取得所需的平衡。政策背後的理
念是進步發展觀。 

34.  「香港 2030 研究」的主要建議包括新發展區的規劃、
就各項跨界基建設施建議,加強與內地合作及夥伴關係、善用
空間以提倡優質生活環境、預留土地作優質辦公室、特殊工
業、物流設施之用,以及在鄉郊地區引入更多具效益用途。發    
展局會與相關政策局及部門充分協調,進一步探討上述建議,
並會定期跟進「香港 2030」規劃策略的落實進度。 

公眾諮詢 

35.  我們分別於 2001 年年初、2002 年年初及 2003 年年
底/2004 年年初,「香港 2030 研究」首三個階段完結前進行
了三輪廣泛的公眾諮詢,包括公開論壇、持份者團體簡報、巡
迴展覽及學校教育活動等。在每輪諮詢完成後,我們均發表一
份報告,詳載我們對公眾意見的回應供公眾參閱。 

36.  在第一階段公眾諮詢期間,我們就「香港 2030 研究」
的規劃遠景、目標、主要研究範圍和取向徵詢公眾意見。公眾
對長達 30 年規劃遠景所表達的意見分歧。部分回應者認為有
必要對日後的發展方向作出前瞻,但部分則認為過於長遠。有
若干意見認為可持續發展應屬凌駕性的規劃目標。大多數人對
加強與內地,特別是珠三角地區的社會經濟聯繫表示支持。在
土地資源有限的情況下,部分回應者認為須制訂人口政策,特
別是為香港日後的發展設定人口限制。 

37.  在第二階段公眾諮詢期間,我們就九項對制訂發展方案
相當重要的策略性規劃事宜(註7)徵詢公眾意見。大多數回應者認為
應適當發展禁區。然而,有若干綠色團體指發展禁區或會危害
附近濕地的生態。而加強與內地聯繫的新跨界通道獲得廣泛支
持。不過,部分回應者認為政府不應在新界東北草率興建跨界
通道,以免對天然景觀造成不良影響。


(註7)   有關事宜為:(a)與內地建立更緊密聯繫的規劃;(b)為特殊經濟活動設立土地儲
備;(c)工業樓宇循環再用;(d)新發展區的地點和密度;(e)在住所附近提供工
作;(f)資訊科技對商業運作的影響;(g)不受歡迎設施的規劃;(h)海旁用途的
規劃;以及(i)水塘作康樂和體育活動用途。 

38.  社會人士對於把空置的工業大廈改建成家居工作間,令
樓宇得到循環使用的概念甚表支持。在設立土地儲備一事上,
公眾意見甚為分歧。部分人認為此舉有助吸引商業投資,但亦
有人擔心可能會引致不公平的競爭。 
                                                 

39.  在第三階段公眾諮詢期間,我們就三大規劃方向,人
口、就業和策略性基礎設施的主要假設,以及規劃方案和空間
發展模式徵詢公眾的意見。大多數回應者支持三個規劃方向。
至於人口假設(註8),部分市民認為在 2030 年人口會達至 920 萬的
假設屬於過高。


(註8)  920 萬是「香港 2030 研究」第三期所採用的人口數字,其後在參考最新人口趨
勢和公眾意見後,已在第四期修訂為 840 萬。 

40.  就發展密度而言,不少回應者認為現有的密度水平一般
可以接受。不過,新發展用地尤其是海旁地點的地積比率應較
低。公眾對「集中發展方案」和「分散發展方案」(註9)
的意見亦甚分歧。不論採用哪一個方案,一般意見認為就是否落實洪水
橋、古洞北和粉嶺北等新發展區,應在策略上作出明確指示。 


(註9)   「集中發展方案」假設市區用地會先行發展,而新界的新發展區則於 2020 年之
後才會建成。「分散發展方案」採用不同的取向,集中在前階段於新界進行發
展。「三合一計劃」和洪水橋新發展區將於 2020 年前發展,而都會區的發展/
重建將會進行得較慢。 


建議的影響 

41.  建議對財政、公務員、經濟、環境和可持續發展的影響
載於附件 C。建議符合《基本法》,包括有關人權的條文。 

宣傳安排 

42.  我們將於 2007  10 月中,透過傳播媒介及其他宣傳渠
道如新聞發佈會及宣傳短片等,向公眾發表「香港 2030 
究」的最後報告。整份報告、研究和工作文件以及顧問公司的
技術報告亦會上載到「香港 2030 研究」的專設網站,向公衆
提供更詳盡和補充的資料。我們亦會印發一份宣傳單張,加强
公衆對研究目的和價值的了解。  

                                                 

查詢 

43.  如有任何查詢,請致電 2848 2119 與發展局首席助理
秘書長王月華小姐聯絡。 

附件一覧表 

附件 A 行政摘要 
附件 B 最後報告 
附件 C 建議的影響 


發展局 
2007  10  




附件 C 

香港 2030﹕規劃遠景與策略 
最後報告 

建議的影響 


對財政和公務員的影響 

 「香港 2030 研究」第四階段進行的財政評估,再次確
定政府為闢設擬議基礎設施而付出的財政成本,可從收益回報
大致收回,但這有待進一步詳細評估作實。落實新界新發展區
的計劃,或會因為使用鄉郊土地資源而帶來一些經濟成本。當
局已經預留款項,就三合一新發展區計劃進行規劃和工程檢
討,按 2006  9 月價格計算,預算費用為 3,850 萬元。此
外,在 2007/08  2008/09 年度內,分別 170330萬元
的全年額外經常開支撥款,已獲批准,當中涉及五個公務員職
位,負責處理與新發展區有關的規劃及協調工作。若決定進行
新發展區研究,上述職位將隨即開設。至於未來的港口發展,
分析結果顯示兩個可能的地點,即大嶼山西北部及青衣西南
部,分別鄰近擬興建的港珠澳大橋和葵涌區現有貨櫃碼頭,因
此各有優越之處。 

2. 當局會按照既定的資源分配工作程序,為基礎設施發展
申請非經常撥款和經常撥款。有關政策局/部門除非已循既定
的機制取得額外資源,否則須利用現有的經營開支封套來吸納
所需的經常撥款。 

3. 根據最可取的發展方案,我們建議在新發展區和現有新
市鎮的餘下地區用作較低密度的發展,以及在市區非常稠密的
地區和海旁範圍個別地點作較低密度發展。這項規劃目標和政
策如全面應用在出售的土地(和須修訂契約的重建用地),會對
地價造成重大影響。 


對經濟的影響 

4. 總的來說,最可取的方案會藉適時提供足夠土地,用作
商業中心區甲級辦公室、一般商業用途、特殊工業、新發展區
發展、新策略性交通基礎設施,以及興建一個新貨櫃碼頭,從
而提升香港的經濟競爭力。 

5. 儘管並無量化數據顯示擬議發展項目在施工和運作期間
創造的職位數目,但中長期而言,落實發展項目無疑有助創造
就業機會。此外,「香港 2030 研究」假設,本港在 2021 年後
會因應預算的就業情況而增加輸入專才及技術人員,應付屆時
就業人口短缺的問題。這將會提升香港的人力資源質素,對本
地長遠的經濟增長會有正面影響。 

6. 鑑於新發展區的發展、新市鎮的進一步發展和各個市區
重建項目會令市場有足夠的房屋供應,應付長遠的住屋需求,
因此預計私人樓宇租金長遠而言會維持穩定。 

對環境的影響 

7. 當局已就「香港 2030 研究」進行策略性環境評估,但
該項評估是以多項概略假設和估計為基礎。由於有關假設和估
計會有所改變,因此評估結果頗為粗略。有鑑於此,研究內個
別擬議發展/工程的環境可接受性,須在稍後階段進行詳細的
環境研究再加確定。不過,策略性環境評估可以盡早指出擬議
發展/項目的環境問題,以便日後進行深入研究。 

8. 各項主要發展落實之後,例如擬議的新發展區、跨界基
礎設施、禁區可能用途和日後的機場與港口發展進行後,預期
會很大機會引致施工範圍內外的主要環境問題,受影響方面包
括水、空氣質素、飛機和交通噪音、排污基礎設施、生態、視
覺影響、危險裝置、景觀和文物等。這些累積起來的環境問
題,部分會具全港性影響,甚或影響香港環境的長遠可持續
性。舉例來說,日後的港口和機場發展造成的累積影響,很有
可能會令大嶼山北部的空氣質素變得更差,而且受嚴重的飛機  
噪音影響。擬議發展的可行性研究和環境評估目前尚待展開。
詳細的環境研究必須進行,以確定上述發展的環境可接受性。 

9. 最可取的發展方案的規劃概念是採用以鐵路為主的空間
發展模式,從環境的角度而言原則上獲得支持。不過,當局應
留意必須進行詳細的環境影響評估,以確定最可取的發展方案
所有主要發展項目的環境可接受性。 

10. 鄉郊管理方面,當局須制定策略來解決鄉郊地區港口後
勤用途擴展的問題。擬議的「復修取向」措施或包括生態旅遊
和文化旅遊等另類旅遊,以及在鄉郊地區進行有機耕種,但這
亦有可能對環境造成影響。因此,當局須制定實施細節,盡量
減低可能造成的不良影響。 

對可持續發展的影響 

11. 「香港 2030 研究」的主要目標,是採用可持續發展的
原則,均衡社會、經濟和環境方面的需求,提升現今一代和後
代的生活質素。就「香港 2030 研究」最可取的發展方案進行
的可持續發展評估,旨在研究方案對可持續發展造成的影響。
結果顯示,該方案有助實現把香港發展成亞洲國際都會的遠
景。主要建議將提供必要的基礎設施,應付日後的人口和經濟
增長;此外,也有助提升生活環境的質素,改善交通以方便公
眾使用各種設施。當局日後為個別建議制定更多細節後,須進
一步進行詳細的可持續發展評估。 

發展局 
2007  10  

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